O MINISTÉRIO PÚBLICO ELEITORAL, por seu representante ao final assinado, nos autos do requerimento de registro de candidatura em epígrafe, vem à presença de Vossa Excelência, com fundamento nos artigos 14, § 9º da Constituição da República, 3º, caput, da Lei Complementar 64/1990 e 39 e seguintes da Resolução do Tribunal Superior Eleitoral 23.548/2017, propor, no quinquídio legal, a presente AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE PEDIDO DE REGISTRO DE CANDIDATURA em desfavor de CARLOS ARTHUR SOARES AVELLAR JÚNIOR, já qualificado nos autos, aduzindo para tanto as razões abaixo expostas.
1 OS FATOS
Trata-se de requerimento de registro de candidatura, formulado pelo ora impugnado, com o escopo de concorrer a cargo eletivo nas próximas eleições. Todavia, no caso concreto, verifica-se que o impugnado incide em causa de inelegibilidade.
O impugnado teve suas contas relativas ao exercício financeiro de 2014 rejeitadas por irregularidade insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa, em decisão definitiva da Câmara Municipal dos Barreiros (PE), órgão competente para julgamento das contas de prefeito, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal nos Recursos Extraordinários 848.826/DF e 729.744/DF.
Conforme enuncia a documentação anexa, a Câmara Municipal dos Barreiros, em 16 de maio de 2018, julgou irregulares as contas públicas relativas ao exercício financeiro de 2014 ao aprovar o parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCEPE), que recomendava a rejeição das contas em razão dos seguintes atos ilícitos (TC 15100109-1):
CONSIDERANDO que o presente processo trata de auditoria realizada nas Contas de Governo, compreendendo a verificação do cumprimento de limites constitucionais e legais;
CONSIDERANDO que Despesa Total com Pessoal do Poder Executivo do Município de Barreiros encontra-se acima do limite legal desde o exercício de 2009, contrariando disposição do art. 23 LC n.º 101/00;
CONSIDERANDO o repasse de recursos financeiros, relativos à contribuição dos segurados e dos entes municipais, em volume menor do que o devido ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), dando origem a um débito de superior a R$ 9,2 milhões, em valor histórico;
CONSIDERANDO que o valor não recolhido ao Regime Geral de Previdência, no exercício, somar-se-á ao débito registrado no Demonstrativo da Dívida Fundada, de R$ 21,2 milhões, perfazendo montante superior R$ 30,4 milhões de dívida de longo prazo, sem considerar a incidência dos acréscimos que a dívida gerada no exercício sofrerá quando de seu parcelamento;
CONSIDERANDO a ausência de repasse ao RGPS dos valores relativos a parcelamentos firmados em exercícios anteriores;
CONSIDERANDO que pagamento das contribuições previdenciárias intempestivamente, ou seu não pagamento, geram ônus para o Erário em virtude dos acréscimos pecuniários decorrentes, e comprometem gestões futuras, que acabam tendo que arcar não apenas com as contribuições ordinárias, como também com a amortização, normalmente de longo prazo, de dívidas deixadas por administrações passadas;
CONSIDERANDO que a estimativa da receita, na Lei Orçamentária, deu-se sem considerar o histórico de arrecadação, implicando autorização para realização de despesa em montante 55,48% superior à possível entrada de recursos;
CONSIDERANDO a não elaboração da programação financeira e do cronograma mensal de desembolsos, em desconformidade com o art. 8° da Lei de Responsabilidade Fiscal, a ocorrência de déficit orçamentário significativo e com tendência de crescimento, a piora nos indicadores de liquidez imediata e corrente e o forte incremento na inscrição de restos a pagar;
CONSIDERANDO as deficiências constatadas nas ações voltadas à transparência pública, a exemplo da ausência de divulgação de demonstrativos e documentos, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, da não realização de audiências públicas durante o processo de elaboração das leis orçamentárias, da falta de registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público, bem como aos registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros e da não elaboração de norma dispondo sobre a criação do serviço de informação ao cidadão;
A decisão da Câmara de Vereadores (Decreto Legislativo nº 002/2018) foi proferida nos seguintes termos: “Fica aprovado o Parecer Prévio do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco julgando IRREGULARES às Contas da Prefeitura Municipal dos Barreiros, referente ao exercício financeiro de 2014, PROCESSO TCE-PE Nº 15100109-1.
”Segundo o parecer prévio do TCE-PE, a despesa total com pessoal do Poder Executivo Municipal esteve acima do limite previsto da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20 da Lei Complementar 101/20001) nos três quadrimestres do exercício, pois atingiu o percentual de 67,17%. Assim, mesmo diante do incremento da despesa com pessoal, é necessário que o gestor reduza os gastos ao patamar previsto em lei.
O impugnado, quando exerceu o cargo de Prefeito, não estabeleceu a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, em ofensa ao art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Foi apontado pelo TCE-PE o descumprimento do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, em face da ausência de disponibilização do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual (transparência pública). Também foi constatada a existência de déficit orçamentário significativo no valor de R$ 11.094.831,43.
Segundo o setor técnico do TCE-PE, houve fragilidade no sistema de planejamento orçamentário do município, “vez que o percentual de realização da receita foi de 76,59%, (arrecadação de R$ 61.943.439,92 para uma receita prevista de R$ 80.877.000,00), contrariando o art. 12 da Lei nº 101/2000 (LRF).”
Além disso, “Lei Orçamentária para o exercício de 2014 estabeleceu um crescimento da receita prevista em relação à média arrecadada dos três últimos exercícios no percentual de 55,48%. A estipulação desse percentual está fora da realidade do município uma vez que nos três últimos exercícios anteriores o resultado de arrecadação da receita foi quase sempre deficitário”.
Verificou o Relator forte restrição na capacidade de pagamento do município, frente às obrigações de curto prazo, tendo em vista que a liquidez imediata e corrente foi negativa.
3 O TCE-PE constatou também que houve incremento de 57,89% na inscrição de restos a pagar em relação ao exercício anterior e que 12,88% da execução orçamentária da despesa ficou inscrita em restos a pagar. Houve ainda ausência de recolhimento integral das contribuições previdenciárias, patronal e do segurado, devidas ao RGPS, no valor R$ 9.229.311,22 e dos valores relativos a parcelamentos firmados em exercícios anteriores.
Eis as considerações do Relator sobre este ilícito:
“Embora seja fato que as contribuições previdenciárias não recolhidas podem ser objeto de parcelamento, essa prática não deixa de ser danosa, e não isenta de responsabilidade o gestor que deu causa ao endividamento, por duas razões: primeiro, porque em tais parcelamentos ocorre a incidência acréscimos pecuniários, o que impõe ônus desnecessário aos cofres públicos; segundo, porque compromete a capacidade de investimento do Ente por vários anos, uma vez que estes têm que arcar não apenas com as contribuições ordinárias, mas também com a amortização das dívidas herdadas. O presente caso ilustra bem esta situação, já que a Prefeitura não conseguiu arcar, no exercício, nem com os parcelamentos nem com as contribuições ordinárias. Caberia, então, indagar: de que forma um possível novo parcelamento sanaria a irregularidade, se a Prefeitura não conseguiu sequer pagar o parcelamento já existente?”
2 O DIREITO
A Lei Complementar 64/1990, em seu art. 1º, inciso I, alínea g, trata da inelegibilidade em decorrência da rejeição das contas relativas ao exercício de cargo ou função pública, nos seguintes termos:
Art. 1º São inelegíveis:
I – para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição (Redação dada pela Lei Complementar nº 135, de 2010).
Para configuração da inelegibilidade em comento são necessários os seguintes requisitos: (i) rejeição das contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas em face de irregularidade insanável; (ii) a irregularidade configurar, em tese, ato doloso de improbidade administrativa; e (iii) irrecorribilidade da decisão. Cediço que ao Tribunal de Contas compete decidir, tão somente, quanto à materialidade e autoria dos fatos que ensejaram a rejeição das contas, não sendo necessário que especifique se a irregularidade é insanável e se constitui ato de improbidade administrativa. Essa apreciação cabe, exclusivamente, à Justiça Eleitoral. Outrossim, em sede de Ação de Impugnação de Registro de Candidatura não cabe reexaminar a ocorrência dos fatos já apreciados pelo Tribunal de Contas, mas sim valorar a conduta praticada pelo agente.
Nessa mesma linha de entendimento, o Tribunal Superior Eleitoral editou a Súmula 41:
“Não cabe à Justiça Eleitoral decidir sobre o acerto ou desacerto das decisões proferidas por outros Órgãos do Judiciário ou dos Tribunais de Contas que configurem causa de inelegibilidade”.
O dolo exigido para a caracterização da hipótese de inelegibilidade é o genérico, bastando a consciência e vontade do agente em praticar a conduta ímproba, sem a necessidade de se perquirir qualquer fim específico no seu agir, conforme entendimento pacífico do TSE4.
2.1 DESCUMPRIMENTO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: PRECEDENTES DO TSE. Conforme ressaltado pelo Tribunal de Contas, houve descumprimento de vários dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal pelo impugnado durante o exercício do cargo de Prefeito.
Segundo o entendimento consolidado pelo Tribunal Superior Eleitoral, a inobservância da Lei de Responsabilidade Fiscal constitui irregularidade insanável apta a ensejar a inelegibilidade de que trata o art. 1º, I, g, da LC 64/90. Eis as ementas dos julgados:
ELEIÇÕES 2016. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. PREFEITO. REJEIÇÃO DE CONTAS PÚBLICAS. INELEGIBILIDADE. ART. 1º, I, G, DA Lei Complementar 64/1990.
1. A simples transcrição de ementas não é suficiente para demonstrar dissonância de interpretação do texto legal entre tribunais eleitorais, como se depreende do teor da Súmula 28 deste Tribunal: "A divergência jurisprudencial que fundamenta o recurso especial interposto com base na alínea b do inciso I do art. 276 do Código Eleitoral somente estará demonstrada mediante a realização de cotejo analítico e a existência de similitude fática entre os acórdãos paradigma e o aresto recorrido".
2. A conclusão da Corte de origem está de acordo com a jurisprudência do TSE segundo a qual a extrapolação do limite de gastos com pessoal e a inobservância do percentual mínimo para aplicação dos recursos com educação, bem como o descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal são irregularidades insanáveis e constituem, em tese, ato doloso de improbidade administrativa, que ensejam a incidência da inelegibilidade descrita no art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/90. Precedentes: AgR-RO 1782-85, rel. Min. Luiz Fux, PSESS em 11.11.2014; REspe 325-74, rel. Min. Henrique Neves da Silva, PSESS em 17.12.2012; e AgR-REspe 165-22, rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 8.9.2014.
Agravo regimental a que se nega provimento. (Recurso especial eleitoral 29217 (acórdão). Relator: Ministro HENRIQUE NEVES DA SILVA. Publicado em sessão, data 28 nov. 2016)
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ELEIÇÕES 2016. VEREADOR. REGISTRO DE CANDIDATURA. ART. 1º, I, G, DA Lei Complementar 64/1990.
INELEGIBILIDADE. INOBSERVÂNCIA À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ART. 42 DA LC 101/2000. VÍCIO INSANÁVEL. DESPROVIMENTO.
1. Autos recebidos no gabinete em 8.11.2016.
2. É inelegível, por oito anos, detentor de cargo ou função pública cujas contas tiverem sido rejeitadas em detrimento de falha insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, por meio de decisum irrecorrível do órgão competente, salvo se suspenso ou anulado pelo Poder Judiciário, a teor do art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/1990.
3 Inobservância à LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) enquadra-se na referida causa de inelegibilidade, pois configura, por si só, vício insanável e ato doloso de improbidade administrativa. Precedentes.
4. Não se exige dolo específico, bastando o genérico ou eventual, que se caracterizam quando o administrador assume os riscos de não atender aos comandos constitucionais e legais que vinculam e pautam os gastos públicos Precedentes.
5. Agravo regimental desprovido.
(Recurso especial eleitoral 40333 (acórdão). Relator: Ministro ANTONIO HERMAN DE VASCONCELLOS E BENJAMIN. Publicado em sessão, data 17 nov. 2016) ELEIÇÕES 2012. REGISTRO DE CANDIDATURA. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. ART. 1º, I, G, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/90. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. DESCUMPRIMENTO. VÍCIO INSANÁVEL. ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. DESPROVIDO.
1. Para que o agravo obtenha êxito, é necessário que os fundamentos da decisão agravada sejam especificamente infirmados, sob pena de subsistirem suas conclusões. Nesse sentido, é firme a jurisprudência deste Tribunal Superior (REspes nos 25.948/BA, DJ de 19.2.2008, Rel. Min. Gerardo Grossi; 26.034/GO, DJ de 27.9.2007, Rel. Min. Caputo Bastos e Rcl nº 448/MG,DJ de 28.9.2007, Rel. Min. Cezar Peluso).
2. O descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal constitui vício insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa para fins da incidência da cláusula de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90.
3. Agravo regimental desprovido. (Agravo regimental em recurso especial eleitoral 17652 (acórdão). Relator: Ministro JOSÉ ANTÔNIO DIAS TOFFOLI. Diário de justiça eletrônico, Tomo 55, data 21 mar. 2013, p. 72-73)
2.2 NÃO RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS:
PRECEDENTES DO TSE.
O Tribunal Superior Eleitoral já tem entendimento pacífico no sentido de que a falta de repasse das contribuições previdenciárias é grave, porque gera dano ao erário e, consequentemente, pode ser enquadrada como ato de improbidade administrativa. A mesma conduta também configura crime previsto no art. 168-A do Código Penal5. No presente caso, a vultosa quantia de R$ 9.229.311,22 demonstra a gravidade do ilícito.
Eis as ementas dos julgados:
ELEIÇÕES 2016. RECURSO ORDINÁRIO. RECEBIMENTO. RECURSO ESPECIAL. FUNGIBILIDADE. REGISTRO DE CANDIDATURA. VEREADOR. INDEFERIMENTO.
ART. 1º, I, G, DA LC Nº 64/90. PRESIDENTE DA CÂMARA LEGISLATIVA. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. COMPETÊNCIA. DESRESPEITO AO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL (ART. 29-A, § 1°, CF/88). LICITAÇÃO. DISPENSA INDEVIDA. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. RETENÇÃO. PARCELAMENTO. DÉBITO. INELEGIBILIDADE. NÃO AFASTAMENTO. DESPROVIMENTO.
1. Conforme pacífica jurisprudência desta Corte Superior "compete ao Tribunal de Contas julgar as contas de presidente de Câmara Municipal, nos termos do art. 71, inciso II, da CF/1988, norma de reprodução obrigatória para os Estados da Federação (art. 75 da CF/1988)."(REspe n° 965-58/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, PSESS de 11.11.2014)
2. É cediço que o não recolhimento de contribuição previdenciária e a extrapolação dos limites de gastos pelo Poder Legislativo Municipal previstos na Constituição Federal, bem como o grave descumprimento da lei de licitações, como no caso de sua dispensa indevida, são irregularidades insanáveis que configuram atos dolosos de improbidade, de modo a atrair a inelegibilidade prevista no art. 1°, I, g, da LC n° 64/90. (Precedentes: AgRREspe nº 385-67/SP, Rel. Min. Henrique Neves, DJe de 28.5.2013; AgRREspe n° 136-05, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 24.6.2013; AgR-REspe nº 265-79/ES, Rel. Min. Laurita Vaz, PSESS de 12.12.2012; AgR-RO nº 2094-93/RJ, Rel. Min. João Otávio de Noronha, PSESS de 24.10.2014; AgR-REspe nº 241-78/CE, de minha relatoria, DJe de 10.5.2013).
3. Mais grave ainda se mostram os fatos apontados nos autos, porquanto não bastasse a natureza insanável de cada uma das irregularidades e sua configuração como ato doloso de improbidade, todo o conjunto das falhas constatadas, não deixa dúvidas acerca de sua gravidade, de modo a atrair a incidência da inelegibilidade em tela, diante da ineficiência do gestor e sua irresponsabilidade no trato da coisa pública. (AgR-RO nº 471-53, Acórdão de 2.12.2014, Rel. Min. Luiz Fux, PSESS de 2.12.2014).
4. O mero recolhimento da multa ou o parcelamento do débito não afasta a decisão que rejeitou as contas, em razão da prática de irregularidades insanáveis, configuradoras de ato doloso de improbidade. (AgR-REspe nº 407-04/ES, Rel. Min. Nancy Andrighi, PSESS de 18.10.2012) (AgR-REspe nº 305-11/AL, Rel. Min. Felix Fischer, PSESS de 11.10.2008).
5. O dolo que se exige para a configuração do ato de improbidade é "o dolo genérico,relativo ao descumprimento dos princípios e normas que vinculam a atuação do administrador público" (REspe nº 332-24/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26.9.2014; ED-AgR-REspe nº 267-43/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 9.5.2013),
o que é evidente no caso dos autos.
6. Recurso especial ao qual se nega provimento. (Recurso ordinário 19233 (acórdão). Relatora: Ministra LUCIANA CHRISTINA GUIMARÃES LÓSSIO. Publicado em sessão, data 30 set. 2016) ELEIÇÕES 2014. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO. REGISTRO DE CANDIDATURA. DEPUTADO ESTADUAL. INDEFERIMENTO. REJEIÇÃO DE CONTAS DE GESTÃO PELO TCE E PELA CÂMARA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE
REPASSE DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. DESVIO DE FINALIDADE NA APLICAÇÃO DE RECURSOS. INCIDÊNCIA DA HIPÓTESE DE INELEGIBILIDADE PREVISTA NO ART. 1º, I, G, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 64/1990. DECISÃO MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. NÃO PROVIMENTO. (Agravo regimental em recurso ordinário 21727 (acórdão). Relator: Ministro LUIZ FUX. Publicado em sessão, data 17 dez. 2014) ELEIÇÕES 2014. REGISTRO DE CANDIDATURA. DEPUTADO ESTADUAL. RECURSO ORDINÁRIO. REJEIÇÃO DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS. PREFEITO. ORDENADOR DE DESPESAS. INELEGIBILIDADE. ALÍNEA G. CARACTERIZAÇÃO.
1. Conforme decidido no julgamento do Recurso Ordinário nº 401-35, referente a registro de candidatura para o pleito de 2014, a inelegibilidade prevista na alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90 pode ser examinada a partir de decisão irrecorrível dos tribunais de contas que rejeitam as contas do prefeito que age como ordenador de despesas, diante da ressalva final da alínea g do inciso I do art. 1º da LC nº 64/90.
2. O não recolhimento de contribuições previdenciárias constitui irregularidade insanável que configura ato doloso de improbidade administrativa, apta a configurar a causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC nº 64/90. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. (Agravo regimental em recurso ordinário 87945 (acórdão). Relator: Ministro HENRIQUE NEVES DA SILVA. Publicado em sessão, data 18 set. 2014) RECURSO ESPECIAL. REGISTRO DE CANDIDATURA. INDEFERIMENTO. ELEIÇÕES 2012. PREFEITO. REJEIÇÃO DE CONTAS PELO TCE/PB. EX-PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL. FATO SUPERVENIENTE SUSCITADO APÓS A INAUGURAÇÃO DA INSTÂNCIA ESPECIAL. INADMISSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA PATRONAL. IRREGULARIDADE INSANÁVEL QUE CONFIGURA ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA DA INELEGIBILIDADE DO ART.
1°, I, G, DA LC N° 64/90. PROVIMENTO.
1. Segundo a jurisprudência desta Corte, as alterações fáticas e jurídicas supervenientes ao registro, nos termos do §10 do art. 11 da Lei nº 9.504/97, não podem ser consideradas após inaugurada a instância especial.
2. Nos termos da orientação fixada neste Tribunal, o não recolhimento de verbas previdenciárias ou a ausência de seu repasse à Previdência Social, seja a contribuição dos servidores, seja a patronal, são irregularidades insanáveis que configuram atos dolosos de improbidade administrativa, aptas a atrair a incidência da inelegibilidade da alínea g do inciso I do artigo 1º da LC nº64/90.3. Recurso especial a que se dá provimento para indeferir o registro do candidato. (Recurso especial eleitoral 3430 (acórdão). Relatora: Ministra LUCIANA CHRISTINA GUIMARÃES LÓSSIO. Diário de justiça eletrônico, Tomo 196, data 11 out. 2013, p.21)
3 PEDIDOS
Diante do exposto, esta Procuradoria Regional Eleitoral requer:
a) o recebimento da presente impugnação;
b) a notificação do impugnado, nos termos do art. 37, parágrafo único e art. 39 da Resolução TSE 23.548/2018, para, querendo, apresentar a sua defesa no prazo legal;
c) a regular tramitação desta ação, nos termos dos artigos 4º e seguintes da Lei Complementar 64/1990, para, ao final, ser julgada procedente, com o consequente indeferimento do pedido de registro de candidatura, em razão da inelegibilidade verificada nos autos.
Protesta-se, finalmente, pela produção de todos os meios de provas em direito admitidos, em especial pela juntada de novos documentos.
Recife (PE), 17 de agosto de 2018.
[Documento assinado eletronicamente.]
FRANCISCO MACHADO TEIXEIRA
Procurador Regional Eleitoral
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